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L'accord de Londres de 1953 fait passer la dette allemande de 30 à 14,4 milliards de marks.

Dans leur bras de fer avec l’Union européenne, et plus particulièrement avec l’Allemagne, pour renégocier leur dette, les dirigeants grecs, Alexis Tsipras en tête, rappellent régulièrement la restructuration des dettes allemandes dans le passé, et en particulier lors de l’accord de Londres du 27 février 1953. Cet accord, signé entre vingt pays créanciers – dont les Etats-Unis, le Royaume-Uni et la France1 – et la République fédérale d’Allemagne (RFA), a réduit de plus de 50 % la dette allemande : elle est passée de 30 milliards de marks à 14,4 milliards (un montant équivalent à l’aide reçue depuis 1946 de la part des Etats-Unis).

Plusieurs instruments ont été utilisés pour cela : réduction des taux d’intérêt, prolongement des échéances, remboursement en dollars au taux de change mark-dollar de 1951, inférieur de 40 % au taux initial des emprunts des années 1920. Par ailleurs, certains arriérés d’intérêts correspondant aux années 1945-1953 ne devront être payés qu’après une hypothétique réunification du pays, la RFA ne voulant pas supporter à elle seule les dettes de l’ensemble de l’ex-Reich désormais divisé entre est et ouest.

L’accord donnait le temps à l’Allemagne de se redresser

Enfin, l’accord donnait le temps à l’Allemagne de se redresser : entre 1953 et 1958, les versements se limiteront aux intérêts d’emprunt ; après 1958, la RFA devra verser annuellement à ses créanciers publics et privés 765 millions de marks. Ce qui, d’année en année, pèse de moins en moins lourd sur l’économie allemande : en 1968, la balance commerciale allemande dégage un excédent de 18,4 milliards de marks. Le service de la dette ne pèse plus que 4 % de ce montant. Le dernier versement aura lieu en 1983.

Réparations d’un très faible niveau

Quant aux réparations liées à la Seconde Guerre mondiale, elles font l’objet de négociations bilatérales et seront le plus souvent d’un très faible niveau. Ainsi, la Grèce, par un accord de 1959, recevra 115 millions de marks en faveur des familles victimes des nazis. Mais aucun remboursement des 476 millions de marks extorqués à la Banque de Grèce en 1941, et pas un centime des 7 milliards de dollars de réparations estimées par les accords de Paris de 1946. Une clause permettait de plus de revoir l’accord si «la République fédérale d’Allemagne constate qu’elle se heurte à des difficultés dans l’exécution de ses obligations extérieures».

Objectif premier : ne pas fragiliser la RFA

A l’époque, le but commun des Etats créanciers, Etats-Unis en tête, et du chancelier allemand Konrad Adenauer est de permettre le redressement rapide de la RFA. L’accord de Londres s’inscrit en effet dans un ensemble de décisions voulues ou encouragées par les Etats-Unis afin de renforcer économiquement, politiquement et militairement le bloc de l’Ouest : plan Marshall en 1947 ; Organisation européenne de coopération économique chargée de répartir l’aide Marshall en 1948 ; Otan en 1949 ; Communauté européenne du charbon et de l’acier en 1951 ; Communauté européenne de défense en 19522. Pour relancer son économie, l’Allemagne a besoin d’avoir accès aux capitaux internationaux, mais il faut pour cela rassurer les investisseurs sur sa solvabilité. En pleine guerre froide, tout le monde est d’accord pour alléger le poids des dettes allemandes afin qu’il n’entrave pas la reprise économique attendue.

Ce n’est pas la première fois d’ailleurs que la restructuration de la dette allemande occupe les Occidentaux : à Londres, ce sont en grande partie des dettes déjà allégées par trois fois, en 1924, 1929 et 1931-1932 qui sont en discussion. Avec toujours des motivations économiques et politiques. On pourrait penser qu’il s’agissait alors d’un endettement forcé, injustifié, lié aux énormes « réparations » (132 milliards de marks-or, 300 % du produit national brut de 1913) exigées par les vainqueurs de la Première Guerre mondiale et dénoncées par John M. Keynes comme bien trop élevées. Mais en fait, Berlin ne paiera que 30 milliards, avant que les réparations ne soient suspendues en 1931, puis annulées en 1932. La dette allemande d’avant-guerre qui est restructurée en 1953 à Londres, c’est avant tout celle qui fait suite aux plans Dawes de 1924 et Young de 1929.

A partir de 1928, les versements annuels de l’Allemagne sont liés à un «indice de prospérité»

Le plan Dawes – du nom d’un banquier américain, représentant officieux de son pays – vient au secours d’une Allemagne qui ne paie pas les réparations, ce qui, par contrecoup, empêche les Alliés de rembourser les Etats-Unis. Les versements annuels de l’Allemagne sont réduits et, à partir de 1928, liés à un « indice de prospérité ». De plus, un prêt de 800 millions de marks-or est consenti par les banques américaines. Une clause particulière va avoir des conséquences insoupçonnées : la banque centrale ne pourra utiliser des devises pour payer les réparations qu’une fois toutes les autres créances de l’étranger remboursées. Conçue pour rassurer les investisseurs étrangers, cette clause va être utilisée au maximum par l’Allemagne : « plus nous emprunterons à l’étranger, moins nous aurons à payer au titre des réparations », lit-on dans une note interne du ministère des Affaires étrangères. Du coup, l’endettement extérieur allemand va grimper considérablement.

En 1929, le gouvernement allemand s’engage dans une politique d’austérité particulièrement impopulaire

Il semble que tant les investisseurs américains que le gouvernement allemand espéraient que le Congrès des Etats-Unis finisse par accepter l’annulation des dettes interalliées et que, de ce fait, les réparations pourraient être considérablement réduites. Or, il n’en sera rien. En 1929, le plan Young recalcule les annuités sur cinquante-neuf ans pour permettre au moins le remboursement des dettes interalliées. Un prêt de 1,2 milliard de marks est consenti à l’Allemagne, à condition que le pays règle désormais prioritairement les réparations sans s’endetter à nouveau. Du coup, le gouvernement allemand s’engage dans une politique d’austérité particulièrement impopulaire, qui alimente la propagande nazie, au moment même où la crise internationale atteint le pays.

L’austérité fait le lit du nazisme

Un moratoire sur les réparations est finalement proposé en 1931 par le président américain Hoover, avant que toutes les dettes de guerre ne soient annulées en 1932. Mais c’est trop tard. Les Alliés n’ont pas pris assez tôt conscience de la dégradation de la situation intérieure qui menaçait la jeune et fragile République de Weimar. Les nazis vont suspendre la plupart des remboursements des dettes commerciales et des emprunts contractés dans les années 1920, une ardoise qui sera reportée après-guerre sur la RFA.

Le dernier épisode a lieu en 1990 : l’accord de Londres prévoyait que l’Allemagne devrait rembourser une part significative de ses dettes une fois la réunification du pays réalisée. Mais le gouvernement d’Helmut Kohl ne s’engage à rembourser qu’une petite partie du reliquat, soutenu en cela par ses partenaires - Grèce comprise… -, soucieux d’aider la nouvelle Allemagne à faire face au retard de développement de l’ex-RDA.

Cette histoire montre l’importance constante des considérations politiques dans la gestion des dettes des Etats. Face à la dette grecque, ce passé devrait faire réfléchir l’Union européenne - et en particulier le gouvernement allemand - aux conséquences de leurs décisions en la matière.

Cet article a été intialement publié dans Alternatives Economiques n° 344 - mars 2015.

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